Reglamentos y cambios sustanciales: no caben atajos en la consulta pública

El Supremo blinda el derecho de los ciudadanos a intervenir en la elaboración de disposiciones generales, cuyo derecho a tomar parte en su elaboración no puede ser coartado.

¿Debe la Administración repetir la consulta pública de un reglamento cuando, tras dicho trámite, introduce modificaciones? El Tribunal Supremo, en su reciente sentencia nº 519/2025, de 6 de mayo, ha vuelto a reiterar la necesidad de repetir el trámite de audiencia pública cuando, a pesar de haberse sometido a este trámite la versión inicial del texto de la disposición general, sufre modificaciones de carácter sustancial durante su tramitación.

 El procedimiento al que se refiere la sentencia tiene su origen en la impugnación de una orden ministerial, respecto de la que se alegaba la nulidad porque el texto definitivo publicado difería sustancialmente del borrador sometido a consulta pública. La Audiencia Nacional había avalado que no era necesario repetir el trámite. Consideraba que los cambios respondían a las sugerencias recibidas en la consulta inicial y la parte interesada pudo alegar, con posterioridad, ante el Consejo de Estado.

 Sin embargo, el Tribunal Supremo corrige esta posición de la Sala de instancia y fija como doctrina jurisprudencial la obligación de reabrir el trámite de audiencia pública cuando hay cambios sustanciales en la regulación proyectada, sin que tal trámite pueda ser suplido por la posibilidad de formular alegaciones al Consejo de Estado

 En efecto, constata que las modificaciones introducidas fueron de innegable alcance y se incorporaron al texto sin reiterar el trámite de información pública, lo que constituye una “inobservancia trascendente” del procedimiento legalmente exigido. La jurisprudencia ya admitía que durante la elaboración de un reglamento el texto inicialmente propuesto puede modificarse con las aportaciones recibidas –para eso es la consulta–, de modo que en general no es preciso repetir el trámite a cada cambio. Sin embargo, cuando la nueva versión introduce modificaciones sustanciales que afectan a aspectos nucleares del proyecto, entonces sí debe iniciarse una nueva consulta. Desde luego, la apreciación del carácter sustancial de una modificación deberá hacerse caso por caso, pero el Tribunal Supremo la vincula expresamente con las alteraciones que inciden de forma relevante en la estructura y sustancia normativa de la disposición, según establece la propia sentencia.

Por otro lado, el Tribunal Supremo enfatiza que el trámite ante el Consejo de Estado no es equiparable al de información pública, que garantiza la participación ciudadana, sin que, por tanto, pueda sustituirlo. Deja claro, pues, que el simple hecho de haber formulado alegaciones ante un órgano consultivo no excusa la omisión de un segundo trámite de audiencia si el contenido del reglamento ha sido significativamente alterado. Resulta especialmente loable que el Tribunal Supremo descarte cualquier tentativa de vaciar de contenido el trámite de información pública mediante interpretaciones flexibles o abiertas. La posibilidad de alegar ante órganos consultivos, por relevante que pueda llegar a ser, no puede equipararse –y sustituir, en consecuencia– a dicho trámite mediante un proceso transparente y accesible para todos los ciudadanos y colectivos afectados. Como ha venido sosteniendo de forma constante el Tribunal Supremo, siendo esta nueva sentencia un corolario de esa jurisprudencia consolidada, la participación ciudadana debe ser real y efectiva, no una exigencia huera que, una vez cumplimentada, habilite automáticamente a la Administración competente para introducir, sin control ni posibilidad de realizar nuevas aportaciones por los interesados, un contenido normativo distinto del que fue sometido en origen a información pública.

Al establecer como doctrina casacional la exigencia de someter nuevamente a consulta los proyectos normativos que experimenten modificaciones estructurales, y que tal trámite no puede ser suplido por la posibilidad de formular alegaciones al órgano consultivo, el Tribunal Supremo da un paso más en esa línea y consolida las garantías de participación pública legal y constitucionalmente reconocidas en el proceso de elaboración de una disposición de carácter general. En definitiva, blinda el derecho de los ciudadanos a intervenir en la elaboración de disposiciones generales, cuyo derecho a tomar parte en su elaboración no puede ser coartado, y ratifica que la introducción de modificaciones relevantes en el contenido o en la estructura del texto inicialmente sometido a consulta impone inexorablemente la apertura de un nuevo trámite de información pública. No importa que la alteración se haya producido como consecuencia de las aportaciones de los propios participantes en la consulta: si la nueva redacción se aleja sensiblemente del texto original, debe someterse a nuevo trámite de audiencia. Esa –y no otra– es la esencia del derecho de participación ciudadana. Con ello no sólo se garantiza que la norma aprobada no incurra en nulidad por vicios procedimentales en su aprobación, sino que consolida el derecho constitucional a la participación ciudadana en la elaboración de disposiciones generales, evitando desviaciones arbitrarias en el ejercicio de la potestad reglamentaria por las Administraciones Públicas.

* Luis Zafra Romero, asociado principal de Ejaso.