25/09/2025
Nuestra compañera Carmen Flores Hernández, socia del área de Derecho Inmobiliario y Mercantil de EJASO, analiza en la última edición de la revista AJA de ARANZADI LA LEY una de las cuestiones más candentes del mercado inmobiliario: la declaración de zonas tensionadas y su impacto en la oferta de alquiler ✒️📉.
Bajo el título “La creciente intervención normativa en el mercado inmobiliario y sus tensiones con los derechos constitucionales", Carmen examina desde una perspectiva jurídica los fundamentos, límites y efectos de la intervención pública en el mercado del alquiler, especialmente a raíz de la Ley 12/2023.
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El mercado inmobiliario español atraviesa un momento de gran complejidad. El Ministerio de Vivienda ha declarado recientemente San Sebastián, A Coruña y 21 municipios de Navarra como "zonas tensionadas", elevando el total a 301 municipios [1]. La declaración de estos municipios como zonas tensionadas por el Ministerio de Vivienda al amparo de la Ley 12/2023, supone una fuerte incidencia en el mercado de arrendamientos urbanos, y señala una tendencia legislativa que no parece vaya a disminuir en fechas próximas, sino a incrementarse.
La ley 12/2023 quiso paliar este problema e intervenir el mercado del alquiler introduciendo un sistema de control de alquileres mediante índices de referencia de precios para grandes tenedores e incentivos fiscales y otros planes de acción para aumentar la oferta pública.
Sin embargo y tras casi dos años de recorrido, es posible analizar el impacto económico y en la consecución de sus objetivos de estas medidas, a la vista de los recientes estudios sectoriales que reflejan una reducción significativa de la oferta de alquiler en grandes urbes, con descensos de entre un 19% y hasta un 25 % en Madrid y Barcelona [2]. Numerosos informes repetidamente señalan las dificultades del acceso a la vivienda, tanto en la compra, con precios que no paran de subir y escasez de promociones, como en alquiler, siendo este, el acceso a la vivienda, un derecho reconocido en nuestra Constitución. Se cuestiona, por tanto, en este contexto, la proporcionalidad de las medidas adoptadas y su adecuación al principio de seguridad jurídica (art. 9.3 CE).
Este artículo analiza, desde una perspectiva jurídica los fundamentos, límites y efectos de esta intervención pública, con especial atención a los problemas de seguridad jurídica, que se desprenden de la declaración —acto administrativo con efectos normativos o reglamento singular—, los límites al derecho de propiedad (art. 33 CE) y su necesaria compatibilidad con el derecho a la vivienda (art. 47 CE).
La Ley 12/2023 define las zonas tensionadas como aquellas en las que el coste medio de la vivienda supera un umbral respecto a la renta de los hogares. Su declaración obliga a aplicar índices de referencia de precios de alquiler para grandes propietarios, así como a elaborar planes de acción en tres años para ampliar la oferta pública de vivienda. La naturaleza jurídica de este instrumento es controvertida: se trata formalmente de un acto administrativo singular, pero con efectos normativos generales sobre particulares, lo que suscita dudas sobre su encaje en el sistema de fuentes.
Por otra parte, el art. 33 CE reconoce el derecho de propiedad, sometido a la función social, mientras que el art. 47 CE obliga a los poderes públicos a garantizar el derecho a la vivienda. La tensión entre ambos preceptos es evidente. El Tribunal Constitucional ha admitido la intervención pública en el mercado de arrendamientos, siempre que se respete la proporcionalidad y no se vacíe el contenido esencial del derecho de propiedad (STC 152/1988; STC 37/2019) [3]. La reciente STC 14/2022 subrayó, además, la exigencia de tipicidad clara en medidas restrictivas [4].
El reparto competencial añade complejidad: las CCAA ostentan competencias exclusivas en vivienda y urbanismo (arts. 148.1.3 y 148.1.18 CE), pero el Estado puede intervenir en virtud de las bases de planificación económica (art. 149.1.13 CE). La jurisprudencia constitucional (STC 61/1997; STC 93/2015) ha insistido en que el Estado no puede vaciar de contenido las competencias autonómicas [5]. El régimen de zonas tensionadas puede, por tanto, ser objeto de impugnaciones competenciales.
Diversos informes señalan que la oferta de viviendas en alquiler ha disminuido significativamente en Madrid y Barcelona tras la aplicación de normativas restrictivas [2]. Desde una perspectiva jurídica, cabe preguntarse si tales medidas cumplen con el principio de proporcionalidad (art. 9.3 CE) y si los poderes públicos podrían ser responsables de efectos adversos no previstos. La jurisprudencia contencioso-administrativa ha exigido reiteradamente que las limitaciones regulatorias respondan a un interés general legítimo y sean idóneas y necesarias.
La declaración de zonas tensionadas y las restricciones al alquiler buscan materializar el derecho a la vivienda, pero plantean serias tensiones constitucionales y económicas. La reducción de la oferta en grandes ciudades evidencia que las medidas pueden tener efectos contrarios a los pretendidos. Además, resulta imprescindible, como en tantas otras materias, un marco normativo más coordinado entre Estado y Comunidades Autónomas, con instrumentos que respeten el principio de proporcionalidad y reparto competencial, que garanticen tanto la seguridad jurídica de los inversores como la efectividad del derecho a la vivienda, lo que dado el momento político que atravesamos parece lejos de alcanzarse.
[1] Ministerio de Vivienda, Nota de prensa, julio 2025: declaración de San Sebastián, A Coruña y 21 municipios navarros como zonas tensionadas.
[2] Brainsre.news, Informe sobre reducción de oferta de alquiler en Madrid y Barcelona, 2025.
[3] STC 152/1988, de 20 de julio; STC 37/2019, de 26 de marzo.
[4] STC 14/2022, de 23 de febrero, sobre tipicidad y seguridad jurídica.
[5] STC 61/1997, de 20 de marzo; STC 93/2015, de 14 de mayo, sobre competencias en vivienda.
Autores
Socia. Mercantil y Societario
España & Portugal
